Talvez este breve estudo devesse se chamar Provimento 39/2014 – CNJ vs. Lei dos Registros Públicos e Medida Provisória 656/2014. Ou o Ato Administrativo frente a Normas Legais. Para situar o leitor, acaba de ser instituída por ato administrativo do Conselho Nacional de Justiça – Provimento nº 39/2014 – a Central Nacional de Indisponibilidade de Bens. Este breve estudo pretende confrontar alguns dispositivos do aludido provimento, com normas legais, mormente a Lei nº 6.015, de 1973 (Lei dos Registros Públicos) e a Medida Provisória nº 656, de 2014, que em seu bojo contém um aperfeiçoamento fundamental para a aplicação do Princípio da Concentração. Defendem os criadores do Princípio da Concentração que os atos elencados no artigo 167, I e II, da Lei dos Registros Públicos - LRP, não constituem numerus clausus, estando o fólio real imobiliário apto a acolher inúmeras outras circunstâncias que digam respeito ao imóvel ou às pessoas que sobre ele titulam direitos. A base legal de tal princípio encontra-se na própria LRP, artigo 167, II, 5 e artigo 246, e vem de ser reforçado com a edição da MP 656/2014, como veremos. CENTRAL NACIONAL DE INDISPONIBILIDADE DE BENS A existência de uma central contendo as decretações de indisponibilidade de bens vem ao encontro de antigo anseio pessoal, porque conheci em outros países, mormente hispanoamericanos, a existência de Centrais de Embargos Personales, e pude constatar que somente com a centralização se poderia dar efetividade às medidas restritivas. Até a edição do Provimento nº 39/2014 pelo Conselho Nacional de Justiça, as decretações de indisponibilidade tinham alcance apenas relativo e regional, e isso apenas quando os Estados dispunham de algum serviço desta espécie, como é o caso do Rio Grande do Sul, que tem ainda em funcionamento o sistema que possibilita o envio, por e-mail setorial, de tais ordens diretamente aos Registros de Imóveis. Mas dificilmente passavam do território estadual as determinações judiciais e administrativas tendentes a obstaculizar a transferência de bens por parte de devedores ou de pessoas envolvidas em fraudes, crimes ou outras situações que merecessem tal restrição. A própria União não tinha como dar eficácia aos atos emanados da Administração Federal ou dos Tribunais Superiores, exatamente pela ausência de um serviço centralizado. O CNJ acaba de criar a CNIB (Central Nacional de Indisponibilidade de Bens), de consulta obrigatória para notários e registradores de imóveis, para nela os magistrados e as autoridades competentes publicizarem suas decretações de indisponibilidade de bens. A obrigatoriedade da consulta está limitada aos serviços notariais e de registro imobiliário, mas certamente não levará muito tempo para que também sejam incluídos os serviços de registro de veículos e de outros bens. Os registros dos órgãos de trânsito não são exatamente registros de propriedade, mas como é perante eles que são regularizadas e legalizadas as transmissões e onerações de veículos, certamente é serviço que se presta também a coibir a transferência de bens, quando assim a Justiça o reclamar. RIGORES DA CNIB Por se tratar de instituto novo, a CNIB ainda está por merecer melhores estudos. Desde logo, parece que certos rigores não se justificam, como a obrigatoriedade de tripla consulta diária, a saber: na abertura e no encerramento do expediente e na prática dos atos típicos daquelas especialidades. Desde logo adiantamos que uma única consulta diária, no início do expediente, nos parece razoável e em nada irá prejudicar a eficácia da própria CNIB e das ordens nela contidas. A consulta a ser realizada ao final do expediente é incompreensível, porque os funcionários estarão saindo e não haverá ninguém para trabalhar com os dados resultantes desta consulta de final de dia. E a consulta no momento da prática do ato, além de conflitar com normas legais como adiante veremos, também contará com um problema mais do que sério: as conexões pela internet nem sempre estão disponíveis. Há cidades e localidades em que tal serviço é de péssima qualidade. Para os serviços localizados em lugares com baixa cobertura da internet, a obrigação de consulta no momento da lavratura do ato constituirá impedimento total para a prestação do serviço. Neste imenso Brasil, há muitos lugares em que a internet leva vários minutos para “entrar”? Muitos cartorários ficarão mais tempo na frente do computador, esperando que a internet lhes propicie o acesso, do que atendendo aos clientes e usuários ou do que efetuando registros ou averbações que são sua atividade fim. A segurança jurídica e a paz social advinda da prática dos atos inerentes aos notários e registradores de imóveis não pode ser obstaculizada com procedimentos como este que exige obsessiva consulta a um banco de dados – CNIB – somente porque existe a remotíssima possibilidade de, durante o dia, ter sido incluído o nome de alguém envolvido em ato que se está praticando. Tenho dito que esta circunstância – ingresso na CNIB de um nome no correr do dia – que coincida com título que esteja sendo elaborado ou registrado (conforme ainda se esteja na área notarial ou já tenha ingressado na esfera registral), ocorrerá em casos muito raros e não deveria gerar tanto trabalho, podendo atingir melhor eficácia se substituída por outros procedimentos, como proporemos ao final. A consulta à CNIB a cada ato de registro que se for fazer, gerará um volume imenso de trabalho – e de espera pela informação – que não parece encontrar a mínima razoabilidade. É necessário que as normas sejam editadas para melhorar o sistema registral e não para torná-lo quase impraticável. É preciso permitir que os serviços notariais e de registro imobiliário continuem a prestar segurança jurídica e paz social; em última análise, permitir que tais serviços possam funcionar. O PROVIMENTO E A LEI DOS REGISTROS PÚBLICOS O artigo 12 da Lei dos Registros Públicos (Lei nº 6.015/73) estabelece que o lançamento no Livro Protocolo assegura prioridade e preferência para o título; títulos que ingressem posteriormente não poderão ser registrados ou averbados se conflitarem com ele. O lançamento no Livro Protocolo estabelece uma verdadeira reserva de prioridade para o título, de modo que qualquer outro título que venha a ser protocolado posteriormente não prevalecerá, não importando se foi apresentado no balcão ou se chegou ao serviço registral por qualquer outro meio (postal, internet etc.). É preciso lembrar que, salvo exceções, o Registro de Imóveis tem trinta (30) dias para efetuar o registro. Neste tempo, o título estará protegido pela prioridade legal decorrente do protocolo. Ocorre que o Provimento 39/2014 – CNJ pretende que, mesmo que protocolada uma transmissão ou oneração voluntária do imóvel, não possa ela ser registrada se até o momento de efetivação do registro, for encontrada ordem de indisponibilidade no sistema CNIB. Estamos frente a um impasse jurídico: poderá uma norma administrativa – provimento do CNJ – revogar, afastar ou criar exceção para norma legal – a Lei nº 6.015/73? Vem dos mais rudimentares estudos jurídicos a certeza de que, no que tange à hierarquia das normas, aquela que vem da lei não pode ser revogada, derrogada, abrogada nem excepcionada por norma administrativa. Aqui não se trata nem de hierarquia das leis e sim do fato de que a prioridade e preferência estabelecidas pelo Protocolo do Registro de Imóveis decorre de lei e estariam sendo excepcionadas por norma administrativa. Certamente é um ponto que merece análise aprofundada e por quem tenha mais luzes, mas seria uma subversão da ordem jurídica vigente se uma norma administrativa tivesse o condão de superar norma legal. O PROVIMENTO E A MEDIDA PROVISÓRIA 656/2014 Os conflitos gerados pela CNIB não se esgotam no cotejo com a LRP. Ao contrário, é preciso considerar que outra norma legal – a MP 656/2014 – foi editada depois do Provimento nº 39/2014, e veio a criar uma sistemática que não se coaduna com alguns rigores do provimento. Dispõe a MP 656/2014: Art. 10. Os negócios jurídicos que tenham por fim constituir, transferir ou modificar direitos reais sobre imóveis são eficazes em relação a atos jurídicos precedentes, nas hipóteses em que não tenham sido registradas ou averbadas na matrícula do imóvel as seguintes informações: Resumindo, com a vênia do leitor: os negócios jurídicos são eficazes contra o que não estiver na matrícula. E a MP 656/2014 inclui, textualmente, as indisponibilidades. “Art. 10 - … III - averbação de restrição administrativa ou convencional ao gozo de direitos registrados, de indisponibilidade ou de outros ônus quando previstos em lei” Novamente resumindo, com a renovado pedido de vênia do leitor: os negócios jurídicos são eficazes contra indisponibilidade que não estiver na matrícula. O parágrafo único do mesmo artigo enfatiza, como que a confirmar o rigor da norma, que: Parágrafo único. Não poderão ser opostas situações jurídicas não constantes da matrícula no Registro de Imóveis, inclusive para fins de evicção, ao terceiro de boa-fé que adquirir ou receber em garantia direitos reais sobre o imóvel, ressalvados o disposto nos art. 129 e art. 130 da Lei nº 11.101, de 9 de fevereiro de 2005, e as hipóteses de aquisição e extinção da propriedade que independam de registro de título de imóvel. As letras estão todas aí. As únicas exceções admitidas são aquelas referidas no parágrafo. Portanto, é uma norma legal – medida provisória – que vem de encontro à norma administrativa. O MOMENTO EM QUE OCORRE O ATO DE DISPOSIÇÃO O direito de propriedade assenta no tripé: jus utendi, jus fruendi e jus abutendi. A decretação da indisponibilidade de bens atinge um destes atributos do direito de propriedade, o jus abutendi, o direito de dispor da coisa. Em que momento se pode determinar que houve um ato formal e material de disposição? No momento da lavratura da escritura ou assinatura do instrumento particular admitido por lei. O momento em que é formalizada a vontade é o momento de instrumentalização do negócio jurídico. Por isso, não temo em afirmar que eventual indisponibilidade que venha a ser decretada, não pode ser oposta a quem já dispôs. A atuação do notário ocorre neste momento, o momento em que alguém dispõe de seu patrimônio. Não se pode confundir o ato formal, legítimo e legal, de dispor ao assinar o instrumento exigido pela lei, com o momento registral. No Registro de Imóveis não ocorre ato de disposição, que lhe é prévio. O Registro de Imóveis atua fora da esfera da vontade, sua atuação é no sentido de transmitir ou constituir o direito que já foi objeto de ato de disposição. Postas estas premissas, não seria difícil defender que a decretação de indisponibilidade somente pode operar até o momento da lavratura e assinatura da escritura, que é o momento em que ocorre efetivamente o ato de disposição. No entanto, a prática ensina que muitas pessoas, pelas mais variadas razões, não levam seus títulos imediatamente ao Registro de Imóveis. É evidente que estas não podem ficar indefinidamente protegidas por sua omissão. Destarte, propugno que somente aqueles títulos que buscarem “in continenti” a proteção registral atributiva de prioridade – o protocolo do Registro de Imóveis – é que ficariam imunes à decretação de indisponibilidade. Feita a escritura ou o instrumento particular, seu destino imediato deve ser o Registro de Imóveis, sob pena de submeter-se aos efeitos de indisponibilidade posterior. CONCLUSÕES A Central Nacional de Indisponibilidade de Bens veio em boa hora e precisa ser saudada pela abrangência e eficácia que passa a conceder às determinações judiciais e administrativas. Que se mantenham a obrigatoriedade de consulta diária, no início dos trabalhos, e quando for o caso, que haja prenotação da ordem e a feitura da averbação no prazo previsto no provimento. Espera-se, no entanto, que sejam corrigidos os excessos, mormente no que tange à dupla consulta diária, e à obrigatoriedade de consulta concomitante com a prática do ato. Além das dificuldades ou mesmo impossibilidades decorrentes do acesso à internet, é preciso estar-se atento aos conflitos entre a norma administrativa, em cotejo com lei anterior e com medida provisória posterior. Ousamos fazer uma sugestão, para dar a desejada eficácia à decretação de indisponibilidade, mas sem ferir a prioridade do lançamento do título no Livro Protocolo do Registro de Imóveis ou a Concentração dos atos na matrícula: que a consulta à CNIB seja única, a ser feita pelo Notário quando for elaborar a escritura; e que o Registro de Imóveis, quando for efetuar o registro, também consulte a CNIB para que, se o outorgante tiver sido incluído na listagem posteriormente à formatação do título, seja enviado imediata comunicação ao juízo ou autoridade administrativa que decretou a indisponibilidade indicando que houve registro. Tal procedimento já se encontra em uso no Arrolamento Fiscal de bens e parece-nos perfeitamente eficaz. Esperamos que Conselho Nacional de Justiça reconheça os conflitos e reformule seu ato administrativo. Em Pelotas/RS Aos 24 de novembro de 2014 (*) Presidente do Colégio Registral RS; Presidente da ANOREG RS; Presidente do Conselho Deliberativo da Fundação ENORE.