Procurador Federal, membor da Advocacia-Geral da União I – Introdução A Constituição Federal de 1988, em seu Título VII, Capítulo III, ao versar sobre a ordem economia e social, trata especificamente da política agrícola e fundiária e da reforma agrária. Inicialmente é necessário compreender o real sentido das expressões política agrícola, de um lado, e política fundiária e reforma agrária, de outro. Quando se fala em "política" tributária, econômica, agrícola, fundiária, educacional, etc., pensa-se na decisão institucional adotada pela nação brasileira, por meio do Constituinte Originário, acerca da forma de condução de determinado setor da sociedade. Por política agrícola deve-se entender o conjunto de medidas tributárias, econômicas e de fomento estipuladas na Constituição com a finalidade de estimular o desenvolvimento da atividade agropecuária no país, produzindo riquezas e diminuindo a desigualdade social (CF, art. 187 c/c 3º, II e III). Noutro vértice, a política fundiária caracteriza-se como o vetor ideário que orientará o Estado brasileiro no trato da malha agrária do país. A par disto, o Constituinte de 1988 decidiu que no Brasil esta política fundiária terá como conteúdo a implementação de uma efetiva reforma agrária, ou seja, de uma completa modificação da atual composição da propriedade rural nacional, extinguindo-se o latifúndio improdutivo, o qual deve dar lugar a médias e pequenas propriedades produtivas. É com base nesta compreensão que Gustavo Elias Kallás Rezek [01] assevera que

"a correção da estrutura fundiária distorcida se dá principalmente através da reforma agrária integral [...], concepção ampla que abarca todo o conjunto de medidas tendentes a estabelecer um sistema de relações entre o homem, a propriedade rural e o uso da terra, capaz de promover a justiça social, o progresso e o bem-estar do trabalhador rural, e o desenvolvimento econômico do país, com a gradual extinção do minifúndio e do latifúndio".

É por tal razão que as expressões política fundiária e reforma agrária devem ser tomadas como sinônimas, pois umbilicalmente ligadas, vez que a política é o norte de atuação do Estado, a decisão institucional da nação, ao passo que a reforma agrária é o conteúdo desta opção. Assim, pode-se perceber que a Constituição, quando trata da política fundiária e da reforma agrária, deixa expresso o seu objetivo de regular as ações concretas do Estado acerca da destinação das terras rurais do país, sejam elas públicas ou privadas. Fernando Pereira Sodero, citado por Gustavo Elias Kallás Rezek [02], afirma que a política fundiária é o "conjunto de medidas tendentes a solucionar os problemas ligados à propriedade e ao uso da terra pública ou particular, em face da indefinição do domínio, da ocupação pela simples posse, ocupação do espaço vazio e distorção fundiária". Na mesma linha de raciocínio posiciona-se o d. Constitucionalista Pinto Ferreira, citado por Ana Paula Gularte Liberato [03], que afirma:

"Reforma Agrária é, pois, na acepção etimológica a mudança do estado agrário vigente. Mas uma mudança tem de operar-se em determinado sentido. Procura-se mudar o estado atual da situação agrária. Esse estado que se procura modificar é o do feudalismo agrário e da grande concentração agrária em benefício das massas trabalhadoras do campo. Por conseqüência, as leis de reforma agrária se opõem a um estado anterior de estrutura agrária que se procura modificar".

Por estes motivos pode-se afirmar que o termo "reforma agrária" tem sentido amplo, e por isso engloba em seu conceito o conjunto de medidas que visem a promover uma melhor distribuição de terras, mediante modificações no regime de sua posse e uso, a fim de atender aos princípios de justiça social e ao aumento de produtividade (Estatuto da Terra, art. 1º, § 1º). II – A regularização fundiária como espécie do gênero reforma agrária Com o fim de implementar a política fundiária constitucional, cujo conteúdo é a reforma agrária, a própria Carta Federal estipulou uma série de instrumentos voltados à extinção do latifúndio improdutivo, v.g., ITR progressivo (art. 153, §4º, I), usucapião agrário especial (art. 191), cumprimento da função social (art. 186), desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária (art. 184), destinação de terras públicas e devolutas (art. 188), confisco de terras com culturas ilegais de psicotrópicos e sua redestinação (art. 243), controle de aquisição de terras por estrangeiros (art. 190). Nesse passo, pode-se perceber que a redistribuição de terras por meio da desapropriação-sanção não é o único mecanismo de efetivação da reforma agrária, pois existem diversos outros instrumentos, a exemplo da regularização fundiária, que poderão ser utilizados pelo Estado com o fito de cumprir a missão constitucional de promover a justa distribuição de terras (reforma agrária). Para que se compreenda melhor o alcance do termo "reforma agrária", agora especificamente sob o enfoque da regularização fundiária, mister traçarmos brevíssima digressão histórica acerca do direito de propriedade. II. 1 – Breve relato histórico O regime jurídico do direito de propriedade sofreu radical transformação ao longo dos tempos. O liberalismo, ancorado pelas revoluções americana e francesa, conferiu ao proprietário direito absoluto sobre os seus bens. O liberalismo econômico do século XVIII, ao lado de impulsionar o rápido processo de industrialização vivenciado na Europa, se mostrou incapaz de reduzir as crescentes desigualdades sociais. Grande parcela da população vivia em condições desumanas, situação agravada por sua total exclusão ao acesso de meios de produção. Os efeitos danosos advindos da Primeira Guerra Mundial e os movimentos constitucionalistas que se seguiram forçaram o questionamento acerca do "direito absoluto de propriedade". Como conseqüência, as primeiras Cartas Constitucionais editadas no período de pós-guerra já traziam normas com a finalidade de impor ao direito de propriedade algumas restrições em prol do interesse público. Exemplo disso se verifica na Constituição Mexicana de 1917 (art. 27) e na Constituição Alemã de 1919 (art. 153). O direito de propriedade, até então considerado absoluto, começava a ostentar a natureza de um "poder-dever": o poder do proprietário só encontra sua plenitude se observado o correlato dever assumido perante a comunidade na qual ele se integra. O direito de propriedade encontrou limites para o seu exercício, sempre em prol da coletividade. Surgia aí a noção de função social de propriedade! A primeira conotação jurídica que se emprestou ao instituto da regularização fundiária deita raízes no art. 156 da Constituição Federal de 1946, cujo §1º estava assim expresso:

Art. 156 [...] §1º Os Estados assegurarão aos posseiros de terras devolutas, que nelas tenham morada habitual, preferência para aquisição até vinte e cinco hectares.

Na proscrita Lei Magna de 1967 (EC nº. 1/69), a matéria estava disciplinada no art. 171, já transcrito nas linhas anteriores. Esse dispositivo abrigava, a um só tempo, dois institutos – legitimação e regularização – apoiados na posse agrária. A diferença estava em que a regularização consistia na preferência para a aquisição. Mas o que se entende pela expressão "regularização fundiária"? II. 2 – Conceito de regularização fundiária A regularização fundiária é um instituto de cunho político-jurídico que tem como foco principal a legalização das ocupações (e construções) incidentes em áreas públicas urbanas (com normas específicas constantes da Lei n. 10.257/2001 – Estatuto das Cidades) ou em áreas rurais (com previsão em normas esparsas). A regularização fundiária de ocupações incidentes em imóveis públicos rurais é instituto que visa implementar a política de reforma agrária, visando promover uma melhor distribuição de terras. De bom tom ressaltar que o instituto da regularização fundiária não encontra previsão expressa no texto constitucional. Em razão de tal silêncio, uma análise superficial das normas constitucionais poderia levar o intérprete ao entendimento equivocado de que existe vedação à regularização fundiária em nosso ordenamento constitucional, notadamente porque a Constituição Federal, em seu art. 191, parágrafo único, veda expressamente a aquisição de imóvel público por usucapião. Todavia, não é esta a melhor interpretação do sistema. A ocupação de bem público e sua posterior regularização é matéria hábil a despertar grandes divergências tendo em vista a própria natureza dos bens públicos (bens indisponíveis, impenhoráveis, não passíveis de usucapião), o que se releva diante da preocupação com o erário. Ocorre que, ao lado da preocupação com a preservação do erário (considerado, inclusive direito difuso) e mesmo diante da vedação constitucional prevista no art. 191, parágrafo único, a possibilidade de "regularização fundiária" encontra guarida, de forma implícita, em nosso ordenamento constitucional. Nesse sentido, poder-se-á invocar o objetivo constitucional de se reduzir as desigualdades sociais e regionais (art. 3º, III, CF/88), bem como o princípio da dignidade humana (art. 1º, III, da CF/88) como sustentáculo da regularização fundiária de bens públicos no Brasil. Em mesmo passo, com o fim de justificar o instituto da regularização fundiária, pode-se evocar a "função social da propriedade", princípio inserido no rol dos direitos e garantias individuais, no art. 5º, XXIII, CF/88, logo após da garantia do direito de propriedade. A função social da propriedade é princípio que se repete no capítulo destinado a reger a ordem econômica (art. 170, III). Também existe a previsão expressa do cumprimento da função social da propriedade dos imóveis urbanos (art. 182, §2º) e rurais (art. 186, I a IV). Nesse contexto, deve-se perquirir se os imóveis rurais de propriedade da União, sejam eles compostos de terras ainda devolutas ou de terras já devidamente discriminadas e arrecadadas (mas desafetadas de qualquer fim específicos), estariam a cumprir a função social imposta pela Carta Magna de 1988. O Estado estaria obrigado a cumprir o princípio constitucional da função social da propriedade? Tal questionamento se releva na esfera federal já que, como cediço, a União é proprietária de grandes extensões territoriais, notadamente na Região Norte do país. Na tentativa de garantir o cumprimento da função social da propriedade rural por parte do poder público, o art. 188 da Constituição/1988 ressalta que as terras públicas federais (devolutas ou já discriminadas e arrecadadas) devem ter sua destinação voltada, preferencialmente, para o desenvolvimento da política agrícola ve para propiciar uma melhor distribuição de terras por meio da reforma agrária. Como já exaustivamente defendido o termo "reforma agrária" deve ser interpretado de forma ampla, conforme conceituado no art. 1º, § 1º do Estatuto da Terra, englobando o conjunto de medidas que visem a promover uma melhor distribuição de terras, mediante modificações no regime de sua posse e uso, a fim de atender aos princípios de justiça social e ao aumento de produtividade (Estatuto da Terra, art. 1º, § 1º). Portanto, a regularização fundiária exsurge como um dos instrumentos de efetivação da reforma agrária. Neste sentido, L. LIMA STEFANINI [04], afirma que "regularização de posse":

é um modo derivado, oneroso e preferencial de aquisição de terras públicas, mediante procedimento típico do órgão executivo, em benefício daqueles que, achando-se na posse destas terras nas formas e sujeições da lei, fazem por provocar a liberalidade do poder público de alienar-lhes as terras apossadas, independente de concorrência pública.

E é justamente dentro do contexto de função social da propriedade (aplicável inclusive ao Poder Público), visando promover a justa distribuição de terras (reforma agrária), que se pode defender a previsão implícita para a regularização fundiária no Brasil. II. 3 – Regularização fundiária rural como espécie do gênero "Reforma Agrária" Traspassada a dificuldade inicial de se aceitar a regularização fundiária de ocupações incidentes em imóveis públicos, tendo em vista ausência de permissivo constitucional expresso, outro óbice surge quando nos deparamos com a forma imposta pela Constituição para possibilitar a transmissão de bens públicos para os particulares. Isso porque, como cediço, com o fito de garantir a observância dos princípios que devem reger a atuação da administração pública (quais sejam o da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, entre outros), o art. 37, XXI, impôs a necessidade de realização de licitação para as obras, serviços, compras e alienações de bens públicos, visando assegurar a igualdade de condições entre os concorrentes – tudo com o intuito de moralizar a gestão administrativa. Para regular o procedimento licitatório foi editada a Lei nº 8.666, de 1993, legislação aplicável à administração direta e indireta, estabelecendo as normas gerais sobre licitação e contratos administrativos. O artigo 3º de referida lei bem traduz o intuito do legislador:

"Art. 3º A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos."

A possibilidade de regularizar as ocupações incidentes em imóveis públicos rurais não pode ser confundido com a pura alienação de bem público. Isso porque, em verdade, a regularização fundiária, notadamente de imóveis rurais (já que os imóveis urbanos contam com regramento legal específico) é um dos instrumentos utilizados pelo Estado com o objetivo de efetivar a reforma agrária – tudo com espeque no art. 188 da Carta Magna. Para superar referido óbice não restou outra alternativa senão proceder a uma indispensável alteração da redação original conferida à Lei n. 8.666/93, inserindo em seu art. 17 algumas disposições que possibilitam a expedição de título de propriedade ou de concessão de direito real de uso, dispensado o procedimento licitatório, para aqueles ocupantes de imóvel público rural que preencham os requisitos constantes da lei. Mas ressalte-se que a possibilidade de regularização fundiária de ocupação incidente em imóvel público, aliada a dispensa de procedimento licitatório, é medida que só se justifica com o fito de cumprir o objetivo constitucional de se reduzir as desigualdades sociais e regionais (art. 3º, III, CF/88), bem como em atenção ao princípio da dignidade humana (art. 1º, III, da CF/88). Caso contrário estar-se-ia a violar, sem qualquer razão legítima, os princípios que devem reger a atuação da administração pública (notadamente o principio da impessoalidade e da moralidade)! Bem assim, quando voltada a reger a situação de ocupações incidentes em áreas rurais, deve-se procurar compatibilizar a regularização fundiária com os demais princípios de política fundiária e da reforma agrária. Ademais, como já dito algures, a regularização fundiária só encontra respaldo constitucional (já que não conta com previsão constitucional expressa) se considerada como um dos instrumentos utilizados pelo Estado para se alcançar a reforma agrária (termo que comporta acepção ampla e está inserido nos artigos 188 e 189 da Constituição Federal). Desse modo, para que se justifique a legalidade (e especialmente a constitucionalidade) da utilização do instituto de regularização fundiária em sede de ocupações incidentes em imóveis rurais públicos, notadamente pela dispensa de procedimento licitatório, não se tem como afastar a observância dos requisitos constitucionais que regem a política agrícola e a reforma agrária. Nesse passo, além dos diversos requisitos existentes em legislação específica (a exemplo da cultura efetiva, morada habitual, cumprimento da legislação ambiental, entre outros) – e que condicionam o seu cumprimento à possibilidade de regularização da ocupação mediante a expedição direta de título de domínio, sem a necessidade de procedimento licitatório – se deve observar os artigos constitucionais que regem a política agrícola e fundiária e reforma agrária (especialmente os artigos 188 e 189), sob pena de desvio de finalidade! Assim, a expedição de título de domínio, em sede de regularização fundiária deve observar, também, a cláusula de inalienabilidade decenal inserida no art. 189 da Constituição Federal. Há quem sustente que referido artigo só deve ser aplicado em sede distribuição de lotes em projetos de assentamento. Entendemos, todavia, que referida norma é aplicável a toda e qualquer forma de distribuição de imóveis pela reforma agrária (seja pela criação de projeto de assentamento, seja pela regularização fundiária de ocupação incidente em área pública). Isso porque, primeiramente, o Poder Constituinte utilizou-se do termo "reforma agrária" que, como vimos, engloba acepção ampla, gênero. A adoção da acepção ampla é necessária até mesmo para justificar a possibilidade de regularização fundiária de ocupação incidente em área pública de modo a não agredir o art. 191, parágrafo único, da CF, que veda o usucapião de bem público. Por outro lado, temerário se mostra aliar a possibilidade de regularização fundiária com a dispensa de licitação, sem que seja assegurada a permanência do homem na terra concedida. Lembre-se, mais uma vez, que a regularização fundiária só terá sentido se entendida como um meio de assegurar a reforma agrária, sempre levando em conta o interesse público, que, in casu, é o de se garantir uma justa distribuição de terras, sob pena de desvio de finalidade. Ademais, tornar-se-ia frágil defender a constitucionalidade de se afastar o procedimento licitatório, privilegiando aquele ocupante (até então irregular) que se encontra na posse da terra pública, se o beneficiário não tiver interesse em continuar a cumprir com a função social do imóvel. Para reforçar o entendimento acima exposto, pode-se ressaltar o teor do art. 18 da Lei n° 8.629/1993, e seus parágrafos 1º e 2º, que diferencia a distribuição de lotes em projetos de assentamento (espécie) com a distribuição de imóveis pela reforma agrária (gênero):

Art. 18. A distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária far-se-á através de títulos de domínio ou de concessão de uso, inegociáveis pelo prazo de 10 (dez) anos. § 1o O título de domínio de que trata este artigo conterá cláusulas resolutivas e será outorgado ao beneficiário do programa de reforma agrária, de forma individual ou coletiva, após a realização dos serviços de medição e demarcação topográfica do imóvel a ser alienado. § 2o Na implantação do projeto de assentamento, será celebrado com o beneficiário do programa de reforma agrária contrato de concessão de uso, de forma individual ou coletiva, que conterá cláusulas resolutivas, estipulando-se os direitos e as obrigações da entidade concedente e dos concessionários, assegurando-se a estes o direito de adquirir, em definitivo, o título de domínio, nas condições previstas no § 1o, computado o período da concessão para fins da inegociabilidade de que trata este artigo. (...) De se ressaltar que a Lei n° 8.629/1993 é dedicada a disciplinar os dispositivos constitucionais relativos à "reforma agrária". Assim, ao lado de conter alguns regramentos específicos à desapropriação-sanção, também contém outros dispositivos legais que interessam à política fundiária e à reforma agrária em sentido lato (a exemplo de artigo dedicado a regular a aquisição de imóvel rural por estrangeiro – art. 23, da Lei n° 8.639/1993).

Ora, o citado art. 18 da Lei n° 8.629/1993 é dedicado a regular a "distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária através da concessão de títulos de domínio ou concessão de uso, inegociáveis pelo prazo de 10 (dez) anos". Tal artigo legal tece, inclusive, diferença entre o título de domínio proveniente de projeto de assentamento (art. 18, § 2°), do título de domínio decorrente de outra forma de efetivação da reforma agrária (art. 18, § 1°). Tanto é que a norma disciplina a concessão de título de domínio em dois parágrafos distintos. Por todo o exposto pode-se concluir que: O princípio da função social da propriedade também é aplicável aos imóveis públicos urbanos e rurais do Estado. Especialmente na Amazônia Legal, a insegurança fundiária tem gerado notória violência e se mostrado um entrave para o desenvolvimento da sociedade. Apesar da ausência de permissivo constitucional expresso, a partir dos ensinamentos do ilustre professor Benedito Ferreira Marques (2009, p. 96) cabe observar que o tema não foi banido da novel Carta Magna em razão do que versa o art. 188, §1º e do que traz o art. 51, dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias. Contudo, ainda é possível alcançar uma interpretação constitucional que, conciliando as aparentes barreiras constantes do art. 191, parágrafo único, e do art. 37, XXI, permita a regularização fundiária de ocupações incidentes em imóveis rurais, mediante a concessão direta de título de domínio. Assim, a constitucionalidade da regularização fundiária só se sustenta diante do princípio da função social da propriedade (art. 5º, XXIII e art. 170, III, CF/88), como instrumento utilizado pela Reforma Agrária (Título VII, Capítulo III, da CF/88), com o fim de se atingir o objetivo constante do art. 3º, III, qual seja, a redução das desigualdades sociais e regionais, levando-se em conta, igualmente, o princípio da dignidade humana (art. 1º, III, da CF/88). Assim, seja pela clara redação do art. 189 da CF/1988, seja pela diferenciação contida nos §§ 1º e 2º, art. 18, da Lei n. 8.629/93, seja pela necessária compatibilidade entre a regularização fundiária e a política de reforma agrária, não há como se afastar a cláusula de inalienabilidade decenal dos títulos de propriedade concedidos pela regularização fundiária. III – CONCLUSãO Por derradeiro, do que foi exposto é de se observar que a possibilidade de regularização fundiária por meio de titulação direta (concessão de título de propriedade, dispensado o procedimento licitatório) só se justifica diante dos princípios que regem a reforma agrária e após a demonstração dos requisitos indispensáveis à comprovação da função social da propriedade rural (sob pena de inconstitucionalidade e desvio de finalidade). Todavia, outras formas de legalização de ocupação poderão coexistir, tendo em vista o interesse público, a exemplo da concessão de direito real de uso, de licença de ocupação, por meio de alienação por licitação com direito de preferência ao ocupante. Resta claro, portanto, que a regularização fundiária rural, em virtude da sustentação constitucional é uma espécie do gênero "Reforma Agrária". IV - Referências bibliográficas Liberato, Ana Paula Gularte. Reforma Agrária – Direito Humano Fundamental. Juruá Editora. 2006. Pág. 54. MARQUES, Benedito Ferreira. Direito agrário brasileiro. 8 ed. rev. e ampl. – São Paulo: Atlas, 2009. REZEK, Gustavo Elias Kallás. Imóvel Agrário – Agrariedade, Ruralidade e Rusticidade. Juruá Editora. 2007. Pág. 145 e 149. STEFANINI, Luiz Lima. A propriedade no direito agrário. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1978, p. 159. Notas 1 Imóvel Agrário – Agrariedade, Ruralidade e Rusticidade. Juruá Editora. 2007. Pág. 149. 2 Imóvel Agrário – Agrariedade, Ruralidade e Rusticidade. Juruá Editora. 2007. Pág. 145. 3 Reforma Agrária – Direito Humano Fundamental. Juruá Editora. 2006. Pág. 54. 4 A propriedade no direito agrário. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1978, p. 159. Fonte: JUS Navigandi